Desde el punto de vista político, las Naciones Unidas han sido descritas los últimos años como un fracaso monumental, con poco o ningún progreso en la resolución de algunos de los conflictos militares y civiles pasados y presentes en el mundo, como Palestina, el Sáhara Occidental, Cachemira y, más recientemente, Ucrania, Yemen, Afganistán, Siria, Sudán y Myanmar, entre otros.
Sin embargo, la ONU ha hecho progresos notables al proporcionar alimentos, refugio y atención médica a millones de personas atrapadas en esos conflictos militares, como en Ucrania, Sudán, Siria, Libia y Somalia. ¿Se ha transformado gradualmente la ONU en una organización de ayuda humanitaria: una especie de diplomáticos sin fronteras?
¿Hasta qué punto son justas estas caracterizaciones?
Cuando este martes 19 se inauguró la fase de alto nivel de la 78 Asamblea General de la ONU, cuatro de los cinco líderes de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (P5) han desaparecido en combate y su ausencia es notoria en Nueva York en el caso de China, Francia, Reino Unido y Rusia.
El único miembro del P5 presente ha sido el presidente de Estados Unidos, Joe Biden, que fue el segundo en hablar en la tribuna de oradores, detrás de su par de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, el país que tradicionalmente abre los discursos en la Asamblea General.
Tampoco va a estar presente el primer ministro de India, Narendra Modi, un país que es ahora el más poblado del mundo y que como potencia emergente pretende liderar el Sur global.
¿Hay aquí un mensaje oculto para la ONU en estas ausencias? ¿Está la ONU empezando a dejar de ser útil desde el punto de vista político y geopolítico?
El secretario general de la ONU, António Guterres, relativizó antes de la apertura de la 78 Asamblea General, el significado de esas ausencias. A su juicio la primera semana de alto nivel de la Asamblea no es “más o menos relevante porque tengamos o no un líder de un país”.
Remarcó que “lo importante son los compromisos que los gobiernos están dispuestos a asumir en relación con los ODS y con muchos otros aspectos de esta semana. Por tanto, no se trata de una feria de vanidades… Lo que importa no es la presencia de tal o cual líder. Lo que importa es el compromiso del gobierno respectivo en relación con los objetivos” de la propia Asamblea y de las cumbres que jalonan esta primera semana de la cumbre.
Mientras tanto, la reforma de la ONU, incluida la revitalización de la Asamblea General, el aumento del número de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y la falta de empoderamiento de género en los escalones más altos de la jerarquía de la ONU, se ha debatido durante décadas.
Pero ninguna de estas cuestiones ha despegado. ¿Lo harán algún día?
En una entrevista con IPS, Natalie Samarasinghe, directora mundial de Incidencia Política de Open Society Foundations, dijo que el cambio es un reto que la ONU debe afrontar.
La organización se basa en el equilibrio entre los principios y la política, y los primeros solo prevalecen cuando pueden alinearse con la segunda. Ha sido subversiva, apoyando la lucha contra el colonialismo y el apartheid, y ayudando a los marginados a promover su causa a través del desarrollo y los derechos humanos.
Al mismo tiempo, ha contribuido a mantener las estructuras de poder de 1945. Esto se refleja en las prioridades, la programación y el personal de la ONU. Y esta fórmula parece más débil ahora que la ONU parece periférica en el ámbito de la paz y la seguridad, y lucha por coordinar las respuestas mundiales a las crisis de los últimos años.
Esto no significa que la organización no pueda cambiar. La ONU de hoy sería irreconocible para sus fundadores: con su fuerte enfoque en el desarrollo sostenible, casi cuatro veces el número de Estados miembros y órganos dedicados a casi todas las dimensiones del quehacer humano.
La Carta de las Naciones Unidas no menciona los icónicos cascos azules ni Unicef, quizá la marca más conocida de la organización, ni alude al papel del secretario general como máximo diplomático mundial.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) y Gavi, la alianza multisectorial para la vacunación, inconcebible hace siete décadas, son otros ejemplos de la capacidad de la ONU para adaptarse a las nuevas realidades.
Sin embargo, otras partes de la organización parecen congeladas en el tiempo, sobre todo el Consejo de Seguridad.
Entonces, ¿es posible el cambio? Resulta deprimente que la perspectiva de una Secretaria General siga pareciendo remota, o que solo cuatro de los 78 presidentes de la Asamblea General hayan sido mujeres. Este no debería ser nuestro techo para la reforma, sino nuestro suelo.
Mientras dentro de la ONU hay rotación regional para los cargos, ¿por qué no rotación de género? Se trata de un cambio tan factible como necesario.
El Consejo de Seguridad, por su parte, es probablemente el área con menos posibilidades de movimiento. Pero su estancamiento -en cuanto al fondo y la reforma- ha aumentado las ganas de que la Asamblea General actúe como contrapeso a los clubes exclusivos.
La importancia de la Asamblea, el máximo órgano político y de representación de la ONU, es lo más parecido a un parlamento mundial y ha crecido a medida que los países de renta baja se sienten cada vez más frustrados por tener que cargar con el peso de las crisis mundiales sin tener voz ni voto en las soluciones.
Pero es probable que la verdadera acción se desarrolle fuera de Nueva York.
Líderes como Biden y el presidente francés Emmanuel Macron parecen haber hecho suyos los llamamientos de Mottley, Akufo-Addo y otros para reformar la arquitectura financiera internacional.
Por su parte, la cumbre del Grupo de los 20 (G20) grandes países industriales y emergentes, celebrada en Nueva Delhi el 9 y el 10 de septiembre, se hizo eco en cuestiones como deuda y acceso al capital del lenguaje de la Iniciativa de Bridgetown -promovida en 2022 por Barbados para dar por superadas las instituciones de Bretton Woods por no servir para los retos del siglo XXI- y de la Agenda V20 para la reforma financiera.
Todo ello demuestra que quizá se haya llegado por fin a un punto en el que los países más pequeños y vulnerables ya no pueden tolerar el statu quo, y en el que los países más grandes y ricos se dan cuenta de que la interdependencia no es sólo un concepto.
Sobre este y otros temas versó la entrevista de IPS con Natalie Samarasinghe, la directora mundial de Incidencia Política de Open Society Foundations.
Antes, Samarasinghe fue directora general de la Asociación de las Naciones Unidas en el Reino Unido, convirtiéndose en la primera mujer en ese cargo. Igualmente fue redactora de discursos del 73 presidente de la Asamblea General; y jefa de estrategia de la iniciativa del 75 aniversario de las Naciones Unidas.
Ha editado publicaciones sobre desarrollo sostenible, cambio climático y conflictos, ha escrito sobre derechos humanos y ha apoyado varias coaliciones de la sociedad civil.
Estos son algunos extractos de la entrevista.
IPS: Barbara Woodward, embajadora británica ante la ONU, subrayó la ambición del Reino Unido de impulsar la reforma del sistema multilateral, afirmando: «Queremos que se amplíen los puestos permanentes del Consejo para incluir a India, Brasil, Alemania, Japón y una representación africana». ¿Tan arduo y largo es el proceso de modificación de la Carta de la ONU en este punto?
Natalie Samarasinghe: Incluso en 1945, la composición del Consejo de Seguridad era un compromiso, con miembros permanentes y vetos destinados a animar a las cinco potencias de la época a actuar como guardianes del orden internacional. Esa ilusión se hizo añicos antes de que se secara la tinta de la Carta, cuando la Guerra Fría truncó la luna de miel de la organización.
Hoy, nuestro mundo multipolar y polarizado es más bien un caos. Conflictos de larga duración como los de Palestina y Cachemira siguen sin resolverse, mientras las crisis se acumulan: Afganistán, Etiopía, Haití, Myanmar, Sudán, Siria, Ucrania.
Algunos comentaristas sostienen que la agresión gratuita de Rusia no es la primera vez que uno de los cinco miembros permanentes (P5) invade un país. Otros adoptan una visión reduccionista del papel del Consejo: prevenir conflictos entre los P5 en lugar de mantener la paz y la seguridad. Pero tras 18 meses de actos genocidas, es difícil no verlo como un emblema de los fracasos y limitaciones de la ONU.
Incluso las áreas en las que la ONU había cosechado éxitos están flaqueando. La mayoría de la gente se remonta dos décadas atrás a Liberia o Sierra Leona cuando se le pide que cite operaciones de paz exitosas. Hasta su fracaso, el acuerdo sobre los cereales del Mar Negro era un raro ejemplo de mediación bien llevada.
Invariablemente, los debates sobre cómo reforzar la capacidad de paz y seguridad de la ONU se centran en el Consejo de Seguridad. Desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia, algunos Estados, entre ellos Estados Unidos, han insistido más en la necesidad de un cambio. Sin embargo, el renovado interés no ha hecho más probable la reforma.
Desde el punto de vista del procedimiento, la reforma requiere modificar la Carta de las Naciones Unidas. Para ello se necesita la aprobación de dos tercios de los miembros de la Asamblea General y la ratificación de sus asambleas legislativas, incluidas las de todos los P5.
Solo ha ocurrido una vez en relación con el Consejo (en 1965, cuando el número de miembros pasó de 11 a 15 y el umbral de votación aumentó en consecuencia). Desde el punto de vista político, uno de los mayores obstáculos es la falta de acuerdo dentro de las regiones sobre quién debe obtener un escaño.
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La reforma del Consejo es un logro que vale la pena perseguir y que merece más creatividad, sobre el papel de las organizaciones regionales, por ejemplo. Pero tal vez sea mejor canalizar esta energía hacia cómo aprovechar el poder colectivo del sistema de la ONU en su conjunto.
Desde las sanciones hasta las investigaciones, la Asamblea General podría hacer mucho más en materia de paz y seguridad, incluso basándose en la propuesta de Liechtenstein. La Comisión de Consolidación de la Paz también podría adquirir mayor protagonismo, por ejemplo incorporando a actores como las instituciones financieras internacionales. Y merece la pena estudiar cómo podría llevarse a cabo la mediación de forma diferente, con más recursos y un grupo de negociadores más diverso.
IPS: Las organizaciones de la sociedad civil , las OSC, han desempeñado un papel importante en el mandato de las Naciones Unidas de garantizar la paz y la seguridad internacionales, proteger los derechos humanos y prestar ayuda humanitaria. ¿Ha dado la ONU a las OSC el lugar que les corresponde?
NS: Más de 200 organizaciones de la sociedad civil estuvieron presentes en el nacimiento de la ONU. Su presencia contribuyó a que en la Carta se hiciera referencia a los derechos humanos, la igualdad de género y la justicia social.
Setenta y ocho años después, miles de ellas han acudido a Nueva York para la apertura de la Asamblea General. Cada día son más los que trabajan con la ONU, ya que sus actividades humanitarias y de desarrollo se han multiplicado. Estas áreas representan ahora más de 70 % de sus fondos y aproximadamente dos tercios de su persona.
Pero muchas OSC trabajan al margen. Sólo a una pequeña parte se le permite entrar en la sede de la ONU, mientras que las que están sobre el terreno se enfrentan a menudo a grandes obstáculos para cooperar. Por mucho que se hable de asociaciones, existe una situación similar para otros actores, desde los gobiernos locales hasta las empresas.
Esto ignora que quizá la transformación más profunda de la comunidad internacional en las últimas décadas no haya sido el realineamiento geopolítico, sino el auge de los actores no estatales.
Vivimos en un mundo en el que los beneficios del sector privado eclipsan el PIB, en el que los movimientos sociales pueden movilizar a millones de personas y las personas influyentes pueden arrasar miles de millones con una sola publicación; y en el que una niña sentada en la puerta de su escuela con un cartel puede cambiar la conversación global. Y, sin embargo, el sistema internacional sigue estando obstinadamente centrado en el Estado.
En su lugar, las asociaciones deberían ser la norma. Las OSC son fundamentales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y hacer frente al cambio climático. Proporcionan una ayuda esencial en las crisis humanitarias e intervienen en las zonas de conflicto. Defienden a quienes son ignorados y maltratados, y actúan como socios y como conciencia de las Naciones Unidas.
Sus contribuciones deben valorarse y aprovecharse mediante un defensor de alto nivel de la sociedad civil, una mayor dotación de recursos para los grupos de base y una estrategia global de compromiso. A medida que crece la preocupación por la legitimidad y el poder, esta estrategia debería incluir una transferencia gradual de las funciones humanitarias y de desarrollo de la ONU a los socios locales.
Esto fomentaría un mayor sentido de propiedad, agencia y responsabilidad. También podría insuflar nueva vida a los ODS. Desde el punto de vista de la ONU, ayudaría a aliviar el crecimiento insostenible de su carga de trabajo, a liberar recursos limitados y a mitigar la incompatibilidad sobre el terreno de las diversas funciones que se espera que desempeñe: políticas, humanitarias, de desarrollo y de derechos humanos.
Es probable que esta medida encuentre una resistencia considerable, incluso dentro de la ONU. Es más fácil citar el número de escuelas construidas o de refugiados rescatados como prueba de éxito, especialmente cuando las tensiones geopolíticas dificultan los avances en ámbitos como el establecimiento de normas y la mediación.
Pero es precisamente en esas áreas donde la ONU es más necesaria: funciones que no pueden ser fácilmente desempeñadas por otros -incluso con dos organizaciones regionales a bordo, el G20 no es el G193 (de los 193 países miembros de la ONU); y donde está en una posición única para marcar la diferencia- desde la coordinación de emergencias a la solidaridad global.
Este debería ser el espíritu que guíe los preparativos de la Cumbre del Futuro del próximo año: una lista de tareas realista para la ONU, una mayor responsabilidad para los socios y una mayor ambición para la población mundial.
T: MF / ED: EG
IPS
